นักวิชาการกฎหมาย คลี่ 3 ข้อกฎหมาย คำวินิจฉัยของกฤษฎีกาไม่มีผลผูกพันกับ กสทช.

กรณีข้อเท็จจริงที่ สำนักงาน กสทช. มีหนังสือเพื่อรับผลการพิจารณาข้อหารือจากคณะกรรมการกฤษฎีกาในประเด็นข้อกฎหมายเกี่ยวกับเกี่ยวกับอำนาจของ กสทช.และสำนักงาน กสทช. ในการพิจารณากรณีการรวมธุรกิจระหว่างบริษัท ทรูฯ และบริษัท ดีแทค โดยสำนักงาน กสทช.มีหนังสือถึง 2 ฉบับเพื่อการนี้ ได้แก่ หนังสือสำนักงาน กสทช.ที่ สทช 2402/23454 ลงวันที่ 12 พฤษภาคม 2565 และ หนังสือด่วนที่สุดลงวันที่ 25 สิงหาคม 2565 เพื่อให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้สั่งการไปยังคณะกรรมการกฤษฎีกา นั้น การจะพิจารณาว่านายกรัฐมนตรีควรมีข้อสั่งการอย่างไร และคณะกรรมการกฤษฎีกาควรมีการพิจารณาประเด็นดังกล่าวให้ตามคำขอหรือไม่นั้น

นางสาวพัลภา นุ่มน้อย นักวิชาการด้านกฎหมาย ได้เปิดเผยผลการศึกษาพบว่า “เนื่องด้วย กสทช. เป็นองค์กรอิสระ ที่จัดตั้งขึ้นมาตาม พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ และกำกับการประกอบกิจการ วิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 และได้รับการรับรองความเป็นอิสระโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 60 ดังนั้น จึงมีข้ออธิบายตามหลักกฎหมายใน 3 ประเด็นดังนี้

ประเด็นที่ 1 คณะกรรมการ กสทช.และ สำนักงาน กสทช. ไม่จำเป็นต้องขอความเห็นจาก กรรมการกฤษฎีกา เนื่องจากไม่ใช่หน่วยงานที่ผูกพันตามความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยตามข้อ 3 แห่งระเบียบคณะกรรมการกฤษฎีกา ว่าด้วยการรับปรึกษาให้ความเห็นทางกฎหมายของกรรมการร่างกฎหมาย พ.ศ. 2522 (ระเบียบคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522) กำหนดให้  “กรรมการกฤษฎีกาจะพิจารณาให้ความเห็นทางกฎหมายแก่บุคคลดังต่อไปนี้ 

• คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรี
• กระทรวง ทบวง กรม
• รัฐวิสาหกิจ
• คณะกรรมการซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายเฉพาะเรื่อง โดยผ่านทางกระทรวง ทบวง กรม ที่มีหน้าที่รับผิดชอบในงานธุรการของคณะกรรมการนั้น ๆ
• ผู้ว่าราชการจังหวัด เฉพาะปัญหาตามกฎหมายที่ผู้ว่าราชการจังหวัดมีหน้าที่ต้องปฏิบัติหรือรับผิดชอบ
• คณะผู้บริหารท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น หรือประธานสภาท้องถิ่น เฉพาะปัญหาตามกฎหมายที่คณะผู้บริหารท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น หรือประธานสภาท้องถิ่นมีหน้าที่ต้องปฏิบัติหรือรับผิดชอบ
• ผู้ซึ่งคณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีเห็นสมควรให้ขอความเห็นทางกฎหมายเป็นการเฉพาะราย”

และตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2482 ลงมติวางระเบียบในเรื่องการตีความ และการให้ความเห็นในทางกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกาไว้ว่า

เมื่อกระทรวงทบวงกรมใด มีความสงสัยในปัญหากฎหมาย และได้ส่งปัญหาในทางกฎหมายนั้นมาเพื่อขอให้คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาให้ความเห็น ถ้าเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับกระทรวง ทบวง กรม ใด ก็ให้เชิญผู้แทนของกระทรวง ทบวง กรมนั้น ๆ ร่วมในการพิจารณาด้วย และเมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกาให้ความเห็นในทางกฎหมายเป็นประการใดแล้ว โดยปกติให้เป็นไปตามความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกานั้น

ดังนั้น คณะกรรมการ กสทช. และสำนักงาน กสทช. ซึ่งเป็นองค์กรอิสระที่จัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 60 จึงไม่ใช่หน่วยงานที่ระบุไว้ ในข้อ 3 แห่งระเบียบคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 และ ไม่ได้อยู่ภายใต้มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2482 จึงไม่มีเหตุที่ต้องขอความเห็นจากคณะกรรมการกฤษฎีกา และแม้คณะกรรมการกฤษฎีกาจะพิจารณาให้ความเห็นทางกฎหมายแก่ กสทช. ความเห็นดังกล่าว ก็ไม่ผูกพันคณะกรรมการ กสทช. และสำนักงาน กสทช. จึงไม่อาจใช้เป็นเหตุในการประกอบการพิจารณาได้

ประเด็นที่ 2 คณะกรรมการกฤษฎีกาก็ไม่สามาถรับเรื่องที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลไว้พิจารณา ตามระเบียบคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522

     “ข้อ 9 กรรมการกฤษฎีกาจะไม่พิจารณาให้ความเห็นทางกฎหมายในเรื่องดังต่อไปนี้

• เรื่องที่มีการฟ้องร้องเป็นคดีอยู่ในศาล
• เรื่องที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของสถาบันอื่นอยู่แล้วตามกฎหมายและกรรมการกฤษฎีกาเห็นว่าสมควรให้มีการดำเนินการตามกฎหมายนั้นก่อนเพื่อประโยชน์แก่การบริหารราชการแผ่นดิน
• เรื่องซึ่งหากให้ความเห็นแล้วจะมีผลกระทบกระเทือนในทางการเมือง หรือทางการต่างประเทศ

ทั้งนี้ เว้นแต่จะเป็นเรื่องที่คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีจะได้มีมติหรือมีคำสั่งเป็นการภายในให้พิจารณา”

จากข้อเท็จจริงที่มีการฟ้องคดีต่อคดีปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ 775/2565 ระหว่าง นายณภัทร วินิจฉัยกุล ผู้ฟ้องคดี กับ กสทช. ผู้ถูกฟ้องคดี บริษัท ทรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ผู้ร้องสอดที่ 1 และบริษัท โทเทิ่ล แอ็คเช็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) ผู้ร้องสอดที่ 2 เพื่อขอให้เพิกถอนประกาศ กสทช.ว่าด้วยมาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคม ลงวันที่ 4 ธันวาคม 2560 (ประกาศเรื่องการรวมธุรกิจฯ) รวมถึงประเด็นอำนาจในการพิจารณาการรวมธุรกิจของคณะกรรมการ กสทช. และขอให้ทุเลาการบังคับใช้ประกาศดังกล่าวไว้ชั่วคราวจนกว่าคดีจะถึงที่สุดเนื่องจากผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ประกาศดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย

แม้ว่า เมื่อวันที่ 16 มิถุนายน 2565 ศาลปกครองกลางได้มีคำสั่งยกคำร้องไม่ทุเลาการบังคับใช้ประกาศไว้ชั่วคราวตามคำขอของนายณภัทร  แต่เหตุผลที่ศาลปกครองกลางได้ใช้ในการพิจารณาออกคำสั่งโดยได้พิจารณาจากประกาศเรื่องการรวมธุรกิจฯ ประกอบกับ ประกาศคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติเรื่อง มาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 (ประกาศ เรื่อง ป้องกันการผูกขาดปี 2549) ดังนี้ “… หากผู้ถูกฟ้องคดี (กสทช.) พิจารณาเห็นว่าการรวมธุรกิจดังกล่าวอาจส่งผลให้เกิดการผูกขาด หรือลด หรือจำกัดการแข่งขันในการให้บริการโทรคมนาคม ผู้ถูกฟ้องคดี (กสทช.) ก็มีอำนาจสั่งห้ามการรวมธุรกิจได้…”

และเนื่องจากคดีหมายเลขดำที่ 775/2565  ซึ่งเป็นคดีหลักยังอยู่ในระหว่างการพิจารณาของศาลปกครองกลาง ดังนั้น คณะกรรมการกฤษฎีกาจึงไม่สามารถพิจารณาให้ความเห็นทางกฎหมายในเรื่องที่มีการฟ้องร้องเป็นคดีอยู่ในศาลได้ ตามข้อ 9 (1) แห่งระเบียบคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522

แม้กระนั้น สำนักงาน กสทช .ยังพยายามหาช่องทางที่จะใช้ระเบียบของคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.2522 ข้อ 9 วรรคท้ายที่ว่า กรรมการกฤษฎีกาจะไม่รับพิจารณาเรื่องที่อยู่ในการพิจารณาของศาล เว้นแต่ จะเป็นเรื่องที่คณะรัฐมนตรี หรือ นายกรัฐมนตรีได้มีมติหรือมีคำสั่งเป็นการภายในให้พิจารณา ซึ่งเมื่อตีความระเบียบคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ประกอบมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2482 ที่ได้วางระเบียบในเรื่องการตีความ และการให้ความเห็นในทางกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกา ก็ต้องหมายความว่า การที่คณะรัฐมนตรี หรือ นายกรัฐมนตรีได้มีมติหรือมีคำสั่งเป็นการภายในให้คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณา  ต้องใช้สำหรับการขอความเห็นของหน่วยงานของรัฐเท่านั้น ไม่สามารถใช้กับการขอความเห็นขององค์กรอิสระที่จัดตั้งตามรัฐธรมมนูญได้  โดยหากคณะกรรมการกฤษฎีกาจะพิจารณาให้ความเห็นทางกฎหมายแก่ กสทช. ก็ไม่สอดคล้องกับระเบียบ และก็ไม่ผูกพันคณะกรรมการ กสทช. ที่จะต้องปฏิบัติตามความเห็นดังกล่าว

ดังนั้น กสทช. จึงไม่ควรขอความอนุเคราะห์ให้นายกรัฐมนตรีมีคำสั่งเป็นการภายในให้ คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาให้ความเห็นในประเด็นกฎหมายถึงอำนาจของ กสทช. ตามประกาศที่ กสทช. เป็นผู้ร่าง และผู้ประกาศใช้เอง  ประกอบกับที่ผ่านมาได้มีความเห็นของทั้งศาลปกครอง และคณะอนุกรรมการ ไปในแนวทางเดียวกันว่า กสทช. มีอำนาจอนุมัติ หรือไม่อนุมัติ โดยต้องนำกฎหมายที่เกี่ยวข้อง รวมถึงประกาศ เรื่อง ป้องกันการผูกขาดปี 2549  มาพิจารณาทั้งหมด

ประเด็นที่ 3 กสทช. เป็นองค์กรอิสระที่จัดตั้งขึ้นมาตาม พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ และกำกับการประกอบกิจการ วิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 และได้รับการรับรองความเป็นอิสระโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 60  ที่มีฐานะเช่นเดียวกันกับ คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันการปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ซึ่งจะเห็นว่า การดำเนินการใดๆ ของ ปปช. ก็ไม่เคยมาขอความเห็นทางกฎหมายจาก คณะกรรมการกฤษฎีกา เพราะถือว่าเป็นการดำเนินการขององค์กรอิสระ จะไม่ให้ความเห็นของส่วนงานภาครัฐ มาก้าวก่ายการทำงานขององค์กรอิสระ

ดังนั้น คณะกรรมการ กสทช. ยังคงมีอำนาจอย่างบริบูรณ์ในฐานะองค์กรอิสระ เมื่อพิจารณาเห็นว่าการรวมธุรกิจระหว่างบริษัท ทรูฯ และบริษัท ดีแทค ดังกล่าวอาจส่งผลให้เกิดการผูกขาด หรือลด หรือจำกัดในการให้บริการโทรคมนาคม และคณะกรรมการ กสทช. ก็มีอำนาจสั่งห้ามการรวมธุรกิจได้ ซึ่งจะเป็นการสอดคล้องกับหลักกฎหมายที่กล่าวมาข้างต้น

นางสาวพัลภา กล่าวในตอนท้ายว่า “กสทช.เป็นองค์กรที่มีอำนาจแบบ “Super power” นั่นก็หมายความว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายต้องการให้ กสทช.มีความอาจหาญในการใช้อำนาจตนเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชนทั้งประเทศ อย่างไรก็ตาม เนื่องจากกรณีนี้อยู่ในการพิจารณาของศาล จึงยังคงต้องติดตามต่อไปว่าหลังจาก สำนักงาน กสทช. ได้มีหนังสือลงวันที่ 25 สิงหาคม 2565 ถึงนายกรัฐมนตรีนั้น นายกรัฐมนตรีและฝ่ายคณะกรรมการกฤษฎีกาจะมีความเคลื่อนไหวต่อไปอย่างไร ซึ่งเชื่อว่าประชาชนจำนวนไม่น้อยมีความปรารถนาที่จะเห็นความเด็ดขาดของคณะกรรมการ กสทช.ที่จะทำหน้าที่ปกป้องประโยชน์สาธารณะด้านการสื่อสารโทรคมนาคมต่อกรณีนี้อย่างเต็มความสามารถ”